一、引言
2012年颁布实施的《上海市产品质量条例》所确立的产品质量鉴定组织目录管理制度，是适应市场经济和推动政府职能转变的创新之举。该制度实施五年多来，在增强质量鉴定工作透明度、提高工作效率和化解质量纠纷等方面发挥了积极作用。本文分析的案件是近五年来第一起因质量鉴定行为而引发的行政诉讼案件。该案件判决的生效，充分表明目录管理制度得到了当事人和人民法院的肯定，但该案件在办理中涉及的鉴定范围、鉴定异议的处理、监管部门的职责等问题值得我们进一步深思。
二、基本案情
2016年8月9日，上海市质量技术监督局（以下简称“市质监局”）收到H公司寄送的《情况反映》，称:其于2014年与江苏省J公司因矿渣立磨设备发生民事纠纷，后提交仲裁委进行仲裁。仲裁过程中，仲裁委通过江苏省高级人民法院公布的司法鉴定机构名录指定A检测公司对H公司生产的涉案产品进行质量鉴定。H公司称，矿渣立磨设备应属矿用机械设备，而A检测公司仅具有建筑工程及材料生产专用机械（代码为3604）的产品质量鉴定资质，不具有矿用机械设备（代码为3601）质量鉴定资质，存在超范围鉴定的行为，要求查处。
市质监局根据《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》第三十四条及《上海市产品质量鉴定组织单位名录管理办法》第十二条规定，于同年8月22日对A检测公司涉嫌超范围质量鉴定相关事宜进行核查，并于11月7日组织H公司和A检测公司召开协调会，听取双方意见，进一步核实相关情况。2016年12月9日，市质监局对A检测公司的质量鉴定范围及H公司反映相关情况进行《回复》，告知1.A检测公司的质量鉴定范围为3604建筑工程及材料生产专用机械；2.“建筑工程及材料生产专用机械”包括生产水泥、水泥制品、玻璃及玻璃纤维、建筑陶瓷、砖瓦等建筑材料所使用的各种生产、搅拌成型的机械；3.根据调查情况涉案产品适用于水泥生产，并且委托A检测公司及质量鉴定专家是得到双方认可的，未发现违反产品质量鉴定程序规定的行为。
H公司收到上述《回复》后不服，向徐汇区人民法院提起行政诉讼，请求撤销《回复》。2017年4月6日，徐汇区人民法院作出一审判决，驳回了H公司的诉讼请求。H公司对一审判决不服，向上海市第三中级人民法院提起上诉。二审法院认为H公司与市质监局的争议焦点在于涉案立磨设备所属类别的认定，即A检测公司是否具有相应的鉴定资质。综合全案事实和证据，涉案立磨设备具有通用性，并广泛应用于水泥生产，市质监局根据《合同技术文本》、《用户手册》、《安装使用说明书》等相关材料，认定涉案立磨设备属于代码为3604的建筑工程及材料生产专用机械并无不当，不违反相关禁止性规定。市质监局认定A检测公司对涉案立磨设备具有鉴定资质的事实依据和理由充分，予以采纳，其作出《回复》事实认定清楚、证据充分、适用依据合法。据此，上海市第三中级人民法院作出终审判决，驳回上诉，维持原判。
三、案例分析
本案是一起由民事纠纷所引起的行政争议，争议焦点是A检测公司是否具有对涉案产品的质量鉴定范围。
1.关于产品质量鉴定范围的确定
根据《上海市产品质量条例》第三十九条规定，“司法机关、仲裁机构、行政管理部门、处理产品质量纠纷的有关社会团体以及产品质量争议双方当事人需要进行产品质量鉴定的，应当委托产品质量鉴定组织单位进行。鉴定组织单位名录由市质量技术监督部门向社会公布”（唯一一个地方立法涉及产品质量鉴定）。市质监局根据上述规定，发布了《上海市产品质量鉴定组织单位管理办法》，明确了上海市产品质量鉴定组织单位的产生、发布程序及产品质量鉴定范围分类目录等。其中，《产品质量鉴定范围分类目录》是为了产品质量鉴定组织管理需要，参照GB/T 7635.1-2002《全国主要产品分类与代码第1部分 可运输产品》、GB/T 4754-2011《国民经济行业分类》而制定的，包括了代码、名称和说明三项内容。
本案所争议的3601与3604即是该目录中“36 专用设备”总项下的产品质量鉴定范围。代码为3601的质量鉴定范围名称为“矿用机械和设备”，对应GB/T 4754-2011《国民经济行业分类》代码3511“矿山机械制造”，是指用于各种固体矿物及石料的开采和洗选的机械设备及其专门配套设备的制造；包括建井设备，采掘、凿岩设备，矿山提升设备，矿物破碎、粉磨设备，矿物筛分、洗选设备，矿用牵引车及矿车等产品及其专用配套件。代码为3604的质量鉴定范围名称为“建筑工程及材料生产专用机械”，对应GB/T 4754-2011《国民经济行业分类》代码3515 “建筑材料生产专用机械制造”，是指生产水泥、水泥制品、玻璃及玻璃纤维、建筑陶瓷、砖瓦等建筑材料所使用的各种生产、搅拌成型机械。
2.关于涉案产品所属类别的认定
H公司在庭审中诉称，其生产的涉案设备使用的原材料是高炉水渣、水泥熟料、脱硫石灰石，生产及鉴定适用的是JB/T 10997-2010《矿渣水泥立磨》机械行业标准，而该标准由中华人民共和国工业和信息化部发布，由全国矿山机械标准化委员会归口管理，因此，其涉案设备应属3601矿山机械和设备。3604建筑工程及材料生产专用机械项下的立磨设备使用的原材料应是粉磨水泥生料、中等硬度的石灰石、石膏，适用的标准应为中华人民共和国国家发展和改革委员会发布、国家建筑材料机械工业标准化技术委员会归口管理的JC/T 844-2007《水泥工业用立式辊磨机》。A检测公司仅具有3604的鉴定范围，其只能适用JC/T 844-2007对相关产品进行鉴定，因此，本案中，A检测公司适用JB/T 10997-2010对涉案设备进行鉴定的行为超出了产品质量的鉴定范围。
笔者认为，H公司的上述意见混淆了产品属性、产品执行标准、标准归口管理单位与产品质量鉴定分类类别。从基本概念上来将，产品属性是指产品本身所固有的性质，对于机械设备来说，多数具有通用性，其固有的性质应从其使用的场合等进行确定。产品的执行标准是企业组织生产的依据，对于H公司所提及的JB/T 10997-2010、JC/T 844-2007行业标准，是在没有国家标准又需要统一的技术要求所制定的标准，企业可以根据生产的需要，作为产品的执行标准。而根据《行业标准管理办法》的相关规定，行业标准归口管理部门是为了行业标准管理的需要而设定，主要职责是负责行业标准的提出计划、组织起草、审查。因此，上述三个概念之间虽具有相关性，但不具有逻辑推导性，即无法根据涉案产品的归口管理部门或产品的执行标准来判定产品的属性。本案所争议的产品质量鉴定分类类别则是为了管理的需要，参照《国民经济行业分类》等而确定的，是否属于目录内的产品应根据类别“名称”和“说明”进行判断。
3.关于A检测公司质量鉴定行为的判断
根据H公司反映的情况，市质监局对A检测公司鉴定行为的审核包括程序和实体两部分。程序方面，市质监局核查了A检测公司的鉴定资质、质量鉴定范围、调取了《鉴定协议书》、《现场调查通知书》、《鉴定报告》等材料，认为其鉴定委托行为、专家组成、鉴定报告的出具等符合《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》的相关规定。实体方面，根据市质监局《回复》中告知的第1点所确定的3601矿山机械和设备和3604建筑工程及材料生产专用机械的产品质量鉴定范围，根据《合同技术文本》、《用户手册》、《安装使用说明书》等相关材料认为涉案设备主要用于水泥的生产，依照上述第2点分析所明确的判定依据，认为A检测公司对符合3604“说明”项下的产品进行质量鉴定的行为未违反产品质量鉴定相关的法律规定。因此，法院在判决中维持了市质监局作出《回复》的具体行政行为。
四、对产品质量鉴定相关问题的思考
随着产品质量纠纷案件的增多，涉及产品质量鉴定的相关工作在社会经济活动中的作用亦发凸显。虽然上述行政争议经法院判决有了最终结论，但从更好地进行制度设计和优化的角度出发，该案所涉争议的来源、质量鉴定行为的性质、质量鉴定范围的确定、质监部门的监管职责等问题需要思考。
1.产品质量鉴定的性质
1999年国家质量技术监督局发布实施的《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》第四条规定，产品质量鉴定是指省级以上质监部门制定的鉴定组织单位，根据申请人的委托要求，组织专家对质量争议的产品进行调查、分析、判定，出具质量鉴定报告的过程，即产品质量鉴定是行政监管部门的指定行为。虽然指定制度在保护当事人合法权益方面曾起到过积极有益的作用，但其与当下政府职能转变，向市场放权，减少对微观事务干预的要求不相符合。存在争议的双方当事人如何提出产品质量鉴定，向谁提出，由谁来判定应由委托方来决定，政府部门不需要直接介入质量鉴定的具体工作。因此，笔者认为，产品质量鉴定系市场行为，质监部门对产品质量鉴定组织的职责则定位于监督和管理。如上海市在《上海市产品质量条例》中就明确采取鉴定组织单位名录管理的方式，由市质监部门事先向社会公布有能力组织实施产品质量鉴定的单位名录，相关单位和当事人可以在此范围内自行选择，至于选择结果完全取决于合同双方的合意。
2.产品质量鉴定范围的确定
即产品质量鉴定组织鉴定能力的判定，该问题关系产品质量鉴定行为的合法性，也是质监部门监管的核心问题。《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》对此未作详细规定，《上海市产品质量鉴定组织单位名录管理办法》则规定按照统筹规划、合理布局、自愿申请、择优确定的原则确定质量鉴定组织并向社会公布，其目录则是参照GB/T 4754-2011，依照行业归类及含义确定产品质量鉴定范围。笔者认为，产品质量鉴定主要是质量鉴定组织邀请专家，运用科学技术、专门知识和检验手段，通过调查、分析等方式鉴别和判断产品质量状况并出具质量鉴定报告的过程，而产品涉及到各行各业，型式也多种多样，其随时间、地点、环境及使用目的的不同行业归属也会发生变化，因此，单纯的以行业分类作为鉴定能力的判定依据，缺少科学的判断、指标过于笼统，易产生行政争议。
笔者认为，基于产品质量鉴定的基本要求，质量鉴定组织能力的判断应涵盖以下几方面：一是科学技术手段、检验检测技术等基本的条件，二是熟悉相应的产品质量法规和鉴定程序的专业人员，及遇到专业性较强、工作量较大的质量争议时，有能力聘任或邀请到合适的专业技术人员；三是参与鉴定的专业人员实事求是，公正的判定态度。在具体标准的设定方面，建议将上述几个方面予以结合，在行业分类的基础上，综合资质认定、专家资质、科研水平等建立一套科学的判定依据，以加强质量鉴定工作的规范性和可操作性，实现质量鉴定工作的透明和公正。
3.产品质量鉴定的监管职责
目前，关于质监部门对产品质量鉴定组织及行为的监管职责主要规定在《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》第三十四条和《上海市产品质量鉴定组织单位管理办法》第十二条，监管的职责主要包括管理、监督，以及对违法或者不当行为予以纠正。但对于质量鉴定违法行为的举报、异议的处理、鉴定责任的承担等缺少明确的规定，如上述行政诉讼案件，委托方委托质量鉴定组织实施产品质量鉴定后，对鉴定报告有异议或因鉴定意见导致不良后果，其责任由谁承担，如何承担，行政监管部门对委托方的质疑如何处理，处理的边界又何在。笔者认为，质监部门仅负责质量鉴定组织范围的审核、目录的公示等，公民、法人和其他组织对于质量鉴定组织在质量鉴定中的违法行为有权进行举报、投诉，而行政监管部门应当及时进行调查、处理，并根据调查结果进行答复。但应当明确的是，行政监管部门重在对质量鉴定组织进行监督和管理，不应直接介入质量鉴定工作，不得对质量鉴定所涉及的技术、检验检测等工作进行干预。双方当事人如对鉴定报告有异议，则应当履行异议程序向质量鉴定组织提出重新鉴定，或向民事争议解决方提出质疑；鉴于质量鉴定属于证据形式的一种，双方当事人提出相反的证据或效力更高的证据即是质疑的有效方式。
4.产品质量鉴定与司法鉴定的关系与衔接
司法鉴定是指在诉讼过程中，对案件中的专门性问题，由司法机关或当事人委托法定鉴定单位，运用专业知识和技术，依照法定程序作出鉴别和判断的一种活动。从概念上看，产品质量鉴定与司法鉴定相似，委托人包括了司法机关和争议双方当事人，鉴定活动都是运用专业知识和技术手段开展的专业活动，因此，实践中，在产品质量鉴定采取目录管理的情况下，如产品质量争议的双方当事人向法院提起诉讼，而法院需要对产品质量进行鉴定专业判断时，通常是由法院根据鉴定目录选择对争议产品具有鉴定资质的组织单位承担质量鉴定工作，如上述诉讼案中，江苏省高级人员法院直接将市质监局对A检测公司在内的鉴定范围公示结果作为司法鉴定目录，仲裁委从目录中直接选择了A检测公司对质量纠纷进行鉴定，该做法有利于增强质量鉴定行为的透明度和公开性，提高工作效率，也有利于减少因指定等行政干预行为产生的纠纷。但根据全国人民代表大会常务委员会《关于司法鉴定管理问题的决定》第二条第（四）项“国家对从事下列司法鉴定业务的鉴定人和鉴定机构实行登记管理制度：（四）根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实施管理的鉴定事项”，司法鉴定对鉴定人、鉴定机构的管理制度不同，鉴定程序、标准不同，鉴定结果的异议处理规定也不同，两者之间是否可以直接转化，特别是在机构的鉴定能力、鉴定专家的选择方面是否可以相互认可，笔者认为有待法律法规的进一步明确。
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